Gutachten Lebensmittelüberwachung: Auszüge aus den Empfehlungen

Berlin (Redaktion/24.11.2011) - Bundesverbraucherministerin Ilse Aigner hat, wie von uns berichtet, sich dafür ausgesprochen, die Strukturen der Lebensmittelüberwachung in Deutschland auf den Prüfstand zu stellen, um gemeinsam mit den Ländern Schwachstellen zu beseitigen.

Grundlage hierfür soll ein aktuelles Gutachten sein, das der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung auf Bitte des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz erstellt hat. Wir bringen Auszüge aus den Empfehlungen.

Die Anforderungen an die amtliche Kontrolltätigkeit, so heißt es im Gutachten, hätten sich in den vergangenen Jahren deutlich erhöht. Die rechtlichen Vorgaben seien zunehmend komplexer geworden. Zudem habe sich die Ernährungswirtschaft grundlegend strukturell gewandelt: So hätten Menge, Vielfalt und Verarbeitungstiefe der angebotenen Produkte erheblich zugenommen.

Aus Sicht des Bundesbeauftragten sind die Aufgaben der amtlichen Kontrolle derzeit nicht in allen Bereichen aufgaben- und größenadäquat auf die staatlichen Ebenen verteilt: Die Kommunen, die die Hauptlast der amtlichen Kontrolle tragen, sollten entlastet werden. Der Bundesbeauftragte empfiehlt, die Ebenenorganisation der amtlichen Kontrolle partiell neu auszurichten.

Schlagkräftige interdisziplinäre Kontrolleinheiten, die über produkt-, branchen- und unternehmens-spezifischen Sachverstand verfügten, sollten neben den herkömmlichen Kontroll-strukturen implementiert werden. Derartige Spezialeinheiten stellen das notwendige komplexe Fachwissen für die Untersuchungstätigkeit sicher. Sie eröffneten zugleich die Möglichkeit, zwischen ortsverschiedenen Unternehmen derselben Branche zu vergleichen.

Die neuen herausgehobenen Kontrolleinheiten sollten vor allem die für einen überregionalen Markt produzierenden Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen sowie die Zentralen und Kopfsysteme überregional tätiger Handels- und Discounterketten für Lebensmittel sowie systemgastronomischer Einrichtungen (z. B. Fastfood-Ketten sowie bundesweit agierende Unternehmen der Handels-, Verkehrs- und Messegastronomie) kontrollieren.

In der Zuständigkeit der bisherigen Überwachungsbehörden verbleiben sollten insbesondere das Ernährungshandwerk, ortsansässige gastronomische Einrichtungen, kleinere Einzelhandelsunternehmen einschließlich der einzelnen Filialen größerer Handels- und Discounterketten sowie landwirtschaftliche Familienbetriebe.

Als Ordnungs- und Zuweisungskriterium legte der Bundesbeauftragte seinen Überlegungen den aus dem Subsidiaritätsprinzip abgeleiteten Grundsatz der Größenadäquanz zugrunde: Demnach sind Kontrollen so zu organisieren, dass sie für die konkrete Aufgabe angemessen dimensioniert sind.

Interessen- und anreizgerecht erschiene, die herausgehobenen Überwachungsaufgaben unmittelbar dem Bund zuzuordnen: Die in Rede stehenden Unternehmen produzierten oder vertrieben Waren für einen bundesweiten Markt. Durch Wahrnehmung von Kontrollaufgaben könnte der Bund seinen Schutzpflichten direkt nachkommen sowie bundeseinheitliche und anspruchsvolle Qualitätsstandards sicherstellen.

Für die Sicherungssysteme der Unternehmen führt das Gutachten folgendes aus: Das europäische Unionsrecht überträgt, gemäßt Gutachten, den Unternehmen die Primärverantwortung für sichere Lebens- und Futtermittel. Sie seien somit zur Beachtung der lebens- und futtermittelrechtlichen Bestimmungen verpflichtet und demgemäß auch, zu diesem Zwecke Eigenkontrollen durchzuführen. Eigenkontrollen bildetenn das Fundament für eine flächendeckende Vorsorge im Verbraucherschutz.

Anmerkung aus dem Gutachten: Eine Übersicht aller nationalen Leitlinien für eine „gute Hygienepraxis“ ist abrufbar auf der Homepage des Bundes für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde e. V. (www.bll.de); zu den herausgegebenen Leitlinien gehören beispielsweise: Hygiene-Leitlinien für Getreidemüh-len, Verband Deutscher Mühlen; Leitlinie für eine gute Lebensmittelpraxis im Bäcker- und Konditorenhandwerk, Zentralverband des Deutschen Bäckerhandwerks e. V.; Leitlinien für ei-ne gute Lebensmittelhygienepraxis in fleischhandwerklichen Betrieben (Verkaufsbereich), Deutscher Fleischer-Verband e. V.; Leitlinie für eine gute Hygienepraxis in der Gastronomie, Deutscher Hotel- und Gaststättenverband e. V.; Leitlinie für eine gute Lebensmittelhygiene-praxis in ortsveränderlichen Betriebsstätten, Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gast-stätten.

Nach dem Sicherheitskonzept der EU beschränkt sich, laut Gutachten, die amtliche Überwachung auf die „Kontrolle der Eigenkontrolle“. Der Wirkungsgrad des gesundheitlichen Verbraucherschutzes werde damit von zwei Faktoren maßgeblich bestimmt, und zwar von der Qualität, mit der Unternehmen ihre Pflicht zu Eigenkontrollen umsetzten und von der Möglichkeit der Kontrollbehörden, sich über Sicherungsmaßnahmen der Unternehmen zu informieren.

Nicht immer kämen, so das Gutachten weiter, Unternehmen ihrer Eigenkontrollpflicht ausreichend nach. Besonders kleine und mittlere Unternehmen sähen sich bei Eigenkontrollen vor große Herausforderungen gestellt. Die Überwachungsbehörden wären wegen beschränkter Personalkapazitäten mitunter nicht in der Lage, die erforderliche Kontrolldichte einzuhalten.

Der Bundesbeauftragte regt aus diesen Feststellungen und Schlüssen folgernd nun an, die Eigenkontrollsysteme effektiver zu gestalten und deren Erkenntnisse stärker für die amtliche Überwachung zu erschließen.

Er schlägt im Einzelnen vor:

• Qualitätsstandards für Eigenkontrollen zu stärken,
• die Pflicht zur Dokumentation von Eigenkontrollen zu konkretisieren,
• die Potenziale der nationalen Leitlinien für gute Verfahrenspraxis auszuschöp-fen,
• Eigenkontrollen unabhängig von Betriebskontrollen verstärkt begleitend zu überwachen,
• die Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln durch normative Vorgaben abzusi-chern,
• die Anforderungen an den Sachkundenachweis im Bereich Gastronomie zu er-höhen,
• für bestimmte Unternehmen die Funktion eines Produktsicherheitsbeauftragten zu schaffen, der als Teil des Unternehmens Kontrollaufgaben im Interesse des Gemeinwohls wahrnimmt („Brückenkopffunktion“),
• die Ergebnisse der Qualitätssicherungssysteme der Wirtschaft angemessen für die amtliche Kontrolle nutzbar zu machen, um für beide Seiten Synergien zu gewinnen, und
• ein zentrales System wirksam zu betreiben, das die Berücksichtigung anonymer Hinweise bei der Lebensmittelüberwachung erlaubt („whistleblower“).

Das BWV-Gutachten im vollem Umfang von 171 Seiten gibt es kostenfrei zum Herunterladen => hier: Gutachten über die "Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes" (PDF, 971 KB)